俞润泽，复旦大学国际关系与公共事务学院2020级博士研究生 江天骄，复旦大学发展研究院副研究员

　　近年来，太空安全环境发生急剧变化，各国太空军事化步伐加速，商业航天崛起，太空拥挤加剧，太空军民融合加深。在此背景下，英国于2020年发起一项名为“负责任外空行为”的太空军控新议程。该议程推出后，美国积极参与并试图将之导向一项自愿承诺禁止地基动能反卫星试验的国际协议，这意味着其太空军控立场的重大转向。美国意图借“负责任外空行为”议程干扰对手发展不对称反卫星手段、强化太空同盟、划定太空威慑“红线”、策应太空环境议题。“负责任外空行为”已成为太空安全机制领域最有影响力的议程，不仅因为其引发了大国间政治矛盾，还因其体现了太空安全机制的发展动向。在新的太空安全环境下，太空军事安全和民事安全的国际机制正交叉融合发展，各机制的议程模式将更加开放、参与者更加多样、控制行为的路径更加主流。

　　2020年英国发起了一项名为“负责任外空行为”的太空军控议程， 该议程很快对太空国际机制产生重要影响。首先，美国一反长期抵制太空军控的立场，积极参与并试图引领该议程，从而加剧了大国在太空国际机制领域的政治对立。其次，该议程实际上是要推动产生一项禁止地基动能反卫星（即地基反卫星导弹或地基直升式反卫星）试验的国际协议，这一目标意在重塑太空战略稳定态势，干扰部分国家发展不对称反卫星手段。再次，“负责任外空行为”虽然是一项军控议程，但体现了太空军民融合的理念，体现了太空军民机制交叉融合发展的趋势。最后，该议程中体现的新议程模式既是太空安全环境变化使然，又戳中俄罗斯和中国主导的太空军控议程所面临的痛点，将动摇国际社会既有的太空军控思路。

　　现行太空安全机制基本上是冷战时期的产物。1967年联合国大会（简称联大）通过《外空条约》，将《联合国宪章》精神延伸到太空，确立了全世界太空活动的最基本原则，即太空和平利用和太空非领土化。 在此基础上，联大、美苏及其他国家逐渐形成了一些具体问题领域的原则、准则和规则，其中与国际安全密切相关的有三个方面。一是《外空条约》第四条确立的禁止在外层空间布置核武器或大规模毁灭性武器原则和1979年《美苏限制进攻性战略武器条约》（SALT II）补充规定的禁止发展、试验和部署“部分轨道轰炸机”（FOBS）；二是1963年《部分禁止核试验条约》规定的禁止太空核爆炸活动；三是1979年《国际电信联盟组织法》、1982年《各国利用人造地球卫星进行国际直播电视广播所应遵守的原则》（简称《广播原则》）、1972年《美苏限制反弹道导弹系统条约》（简称《反导条约》）和1986年《关于从外层空间遥感地球的原则》（简称《遥感原则》）等多边、双边条约逐步建立的通信、遥感自由惯例。除了上述国际法和国际条约，冷战时期还形成了两个影响至今的太空安全议事平台：一是联合国于1959年建立了和平利用外层空间委员会（简称外空委，COPUOS），旨在促进和平利用太空；二是自1982年起，在苏联等国的推动下，日内瓦裁军谈判会议（简称裁谈会，CD）长期下设“防止外空军备竞赛”（PAROS）项目，以图达成新的太空军控条约。在后来的实践中，外空委主要与联合国大会第四委员会（特别政治和非殖民化委员会，简称联大四委）联动，发起民事领域的太空安全议题；“防止外空军备竞赛”主要通过联合国大会第一委员会（裁军与国际安全委员会，简称联大一委）发起有关议题。这两个平台中出现的后续议题又产生了一些新的国际机制，但大部分因种种原因最终被搁置。冷战结束后尤其是21世纪以来，为了解决老问题和应对新问题，俄罗斯、欧洲和中国依托上述机制推出了一些新的议程，这些议程虽未取得实质性成果，但常态化的讨论也造就了一些机制（参见表 1）。

　　俄罗斯和中国关注的重点是长期存在的太空武器化威胁，目的是促成新的太空国际法，以全面、有效地约束在太空部署武器的行为。2008年，俄罗斯、中国等国在联大一委发起《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》草案（PPWT）；2014年，俄罗斯发起“不首先在外空部署武器”决议草案（NFP）；2017年，裁谈会“防止外空军备竞赛”项目在俄、中推动下成立一个政府间专家组（GGE），以再度推进上述两项议程。通过这些活动，俄罗斯和中国在裁谈会“防止外空军备竞赛”项目中占据了重要地位，俄方议程也成为联大一委常年设立的子项目。欧洲则于2008年发起了“国际外空行为准则”（ICOC）及其在联合国内外的相关议程。“国际外空行为准则”以太空活动“可持续性”理念为指导，希望兼容军民问题、健全太空行为规范、促进和平利用太空，目标成果形式为建议性方针或自愿性承诺。“国际外空行为准则”获得了多数国家的支持，但航天大国都较为冷漠，因此最后陷入搁置。美国起初持反对态度，从2012年起转而表示支持并试图引领该议程，但最终无果。中国和俄罗斯则一直对该议程持否定态度。此外，联合国自身也发起了两项议程，这两项议程均聚焦太空环境安全问题。2010年起，外空委发起了“外空活动长期可持续性议题”第一阶段（LTS 1.0）议程，该议程旨在以政策和规则层面的综合手段促进全世界应对太空环境安全问题，手段包括建立碎片减缓规范、在轨机动与抵近（RPOs）操作规范、技术能力合作、政策沟通等。2019年，“外空活动长期可持续性议题”的第一阶段报告出台，转入第二阶段（LTS 2.0）的讨论。2011年，在联合国秘书长的指示下，联大成立“外空透明与建立信任措施”（TCBMs）政府间专家组（GGE），讨论太空活动中的增进透明与建立信任措施问题。“外空透明与建立信任措施”政府间专家组2013年出台的报告较为全面，侧重外空军控视角的同时也涉及一些军民结合的新问题，但落实层面仍有技术困难且不具备国际法约束力。截至2022年年底，“外空透明与建立信任措施”政府间专家组的活动未得到实质性的深化。冷战后的太空安全机制努力之所以没有取得实质性成果，其主要原因如下：

　　首先，各阵营间存在政治矛盾。俄罗斯和中国的太空军控努力是为了应对“外空武器化和外空军备竞赛”，促进“和平利用外空”，建立“外空安全互信”，维护“全球战略平衡与稳定”，却遭到美国坚决反对，认为这妨碍了美国的太空控制和太空威慑战略。欧洲既缺乏能力也缺乏意愿发起太空军事竞争，因而选择了“太空可持续性”这一宽泛的理念。但“国际外空行为准则”在试图兼容军民问题的同时，也限制了大国的太空行动自由，因此航天大国对此都比较冷漠。联合国希望发挥自己的作用，它建立的“外空透明与建立信任措施”政府间专家组虽然体现了中立性，也发挥了一定作用，但难以调和各方的深刻政治矛盾。其次，太空不具备领土主权的属性导致了“公地悲剧”。因为太空治理缺乏制度和物质层面的公共产品，各国政府和非国家行为体在开发太空的过程中近乎无序地产生太空垃圾，对太空信息透明、太空交通管制等措施缺乏积极性。再次，太空活动军民两用的特点产生了一些难以解决的技术性问题。例如，从目的论而言，使用商业卫星为军事行动提供信息支援属于军事行为，但从技术角度而言，它无法与一般商业活动相区分；航天器在轨机动与抵近（RPOs）可用于俘获、撞击、干扰敌方卫星，也可以用于在轨燃料加注、检修；直接使用商业卫星对敌进行撞击的做法明显属于军事行为，但在平时几乎无法核查。最后，国际社会应对太空拥挤的技术能力还不足。长远来看，建立太空交通管制体系是应对太空拥挤的必要路径。太空交通管制体系涉及飞航信息通报、太空态势感知（SSA）和避碰规则制定等众多环节。目前，除美国几乎没有其他国家和非国家行为体对所有环节都具备充分能力，而美国为了保持太空行动自由，并不愿意提供相关公共产品。在上述矛盾未得到解决的同时，太空安全环境正发生剧变，新的问题挑战不断涌现。首先，主要国家太空军事化步伐加速。近年来美、英、法、德等国相继成立太空司令部或太空军；韩国、日本、印度等新兴航天国家也大幅增加军事太空投入。美国从特朗普政府开始，将太空明确为“作战域”，相关军事学说和作战体制逐渐成熟。

　　其次，商业航天的崛起在国际、国内层面都产生了冲击。商业航天的规模和创新力已超过“国家队”，而既有的太空国际机制对其约束力不足，也未能体现其利益诉求。更复杂的情况是，一些非国家行为体与国家相辅相成，扩展彼此的利益。

　　最后，国家间实力分布重组。过去二十多年，世界航天界大体存在三个梯队的格局，即美国、俄罗斯为第一梯队，欧洲、中国、日本和印度为第二梯队，其他国家为第三梯队。最近几年，从各国的发射频次、在轨卫星数量、技术创新和重大活动的执行情况来看，中美的发展速度已经超过俄罗斯，与其他国家的距离也进一步拉大。旧矛盾未能解决，新问题迅速涌现。在此背景下，太空安全机制发展中的不确定性增加。因此，太空安全机制建设需要寻求合适的突破口、推进路径和成果形式。正是基于这些背景，英国发起了“负责任外空行为”议程。

　　在太空安全机制建设停滞和太空威胁上升的背景下，英国于2020年8月在日内瓦裁谈会宣布发起一项名为“负责任外空行为”的军控新议程。2020年和2021年，联大通过了两份名称同为“通过负责任行为准则、规则和原则减少空间威胁”的决议（“75/36决议”和“76/231决议”），“负责任外空行为”议程开始正式推进。与以往的太空安全议程相比，“负责任外空行为”的议程具有一系列特色，并因此引发了俄中和美西方国家间的尖锐矛盾。

　　英国认为，“负责任外空行为”议程有助于化解或回避长期存在的既有矛盾，同时也面临新的问题挑战。从两份联大决议和各国的回应来看，该议程有以下特色。

　　第一，美国积极参与并试图引领该议程。虽然美国不是“75/36决议”的发起国，但决议草案提出后，美国立即予以积极支持并试图引领相关议程。2020年起，美军将领频繁在各类讲话中表达对“负责任外空行为”理念和相关议程的支持。这意味着其在太空军控领域的立场转折。实际上，“负责任外空行为”理念在美国内部已酝酿不下十年，且军方比外交部门更加积极。自2010年起，“负责任外空行为”理念持续出现在美国政府和军队各层级的战略文件中，包括2010年《国家太空政策》、 2011年《国家安全太空战略》、 2020年《国防太空战略》 和2020年《太空力量：太空军军事学说》。 2021年7月，美国国防部公布一份备忘录，正式提出军方关于“负责任外空行为”理念的原则与目标。

　　第二，以“自下而上、包容式”议程模式推进讨论。为体现议程模式的创新性和避免与既有议程冲突，英国在散发“75/36决议”草案时称，新议程将采取开放、包容、自下而上的讨论方式，不预设结果，不排斥其他新、旧决议，欢迎各类国家和非国家行为体提出意见，帮助形成“负责任/不负责任”的认识和相应“准则、原则和规则”。此后按“75/36决议”要求，一些国家的政府和非国家行为体在2021年上半年向联大秘书长提交了对“负责任外空行为”议程的立场文件，并由秘书长形成一份总结报告。在此基础上，根据“76/231决议”安排，“负责任外空行为”议程以开放式工作组（OEWG）的形式于2022年5月和2022年9月在日内瓦进行了第一期会议。2023年第二期会议（同样为两次，第一次已于1月30日至2月3日召开；第二次预计在8月举行）结束后，开放式工作组将出台一份基于一致观点的报告，作为“负责任外空行为”议程的首个阶段性成果。

　　第三，从军民融合理念出发，聚焦军备控制问题。在西方国家官方和民间的大量表述中，太空安全的“3C、4S”结合已成为共识，即拥挤（congestion）、竞争（competition）、对抗（contest）、安全（safety）、安保（security）、可持续（sustainability）和稳定（stability）。他们认为，当前太空拥挤已对太空安全造成迫切威胁。英国在提出“负责任外空行为”议程时指出，太空拥挤不仅是一个民事问题，一些军事活动造成的大量碎片是造成太空拥挤的罪魁祸首。因此“负责任外空行为”议程被定位在联大一委下，希望借助军控与裁军渠道应对这一问题。

　　第四，采取控制行为而非控制器物的路径。《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》草案和“不首先在外空部署武器”决议草案以及它们的相关提案，延续了美苏战略军控的思路，采取以控制器物为主的路径。但美国认为，“太空武器”存在定义和核查上的困难，且俄罗斯的提案未能约束地基反卫星武器。因此，美英等国在“负责任外空行为”议程中提出，为避免以往太空军控中存在的定义和核查困难，应采取控制行为的路径。几乎所有西方国家的政府和智库都指出，太空军民两用的特点使得控制器物存在实际上的困难；巴西、罗马尼亚等发展中国家也提出相同观点。

　　第五，走“先自愿承诺，后法律文书”的渐进路线，成果形式有伸缩性。针对《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》草案及其相关联合国提案谋求法律文书长期无果的现状，美英等国还提出，“负责任外空行为”议程不必以一项“有法律约束力的成果”为唯一目标，而是可以在近期由部分国家作出自愿性承诺，远期在此基础上寻求“有法律约束力的成果”。

　　虽然“负责任外空行为”议程的第一份联大决议由英国出面发起，且采取开放的议程模式，但美英在议程中的核心目标其实一致，就是要推动产生一项禁止地基动能反卫星试验的国际协议。这项协议近期采取自愿性承诺的形式，远期可固定为“有法律约束力的成果”。“75/36决议”和“76/231决议”文本对威胁重点的强调实际上早已框定了美英对“负责任/不负责任”的定义和为“负责任外空行为”预设的目标。两份决议强调的威胁类型有二：一是“由于蓄意破坏空间系统而产生的长寿命轨道碎片”；二是“干扰运营商和用户信号以及攻击支持空间系统的地面设施”。从字面理解，这两类威胁符合人们对“不负责任”的一般理解：它们故意性明显、破坏范围大、影响对象不确定。但实际上，后一类威胁存在定义困难、国际法模糊和核查困难的缺点，不符合美英等国在短期内取得实效的思路。所以两份决议的重点是前者，即“由于蓄意破坏空间系统而产生的长寿命轨道碎片”。而这一描述精确指向了地基反卫星导弹。因为“蓄意破坏”排除了动机不明的“事故”和“意外”，“长寿命轨道碎片”则排除了碎片留轨较短的动能反导活动。“75/36决议”通过后，美国多方面行动，拉拢盟友加入禁止地基动能反卫星试验的承诺。2021年2月22日，美国国务卿布林肯在日内瓦裁谈会上发表讲话，将矛头指向动能反卫星试验。当年，美国在与盟友的双边外交活动中频频提及太空政策领域的合作。2021年8月，美太空军最高将领约翰·雷蒙德（John Raymond）访问日本和韩国时与两国签署备忘录，同意在太空政策等领域展开对线日，美国副总统卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）访问法国期间与后者达成共识，称将就太空环境和太空活动安全的长期可持续发展问题保持对线日，哈里斯在加州范登堡天军基地正式宣布：美国将终止“毁坏性的直升式反卫星试验”，并呼吁其他国家加入相同承诺。截至2023年1月，已有加拿大、新西兰、日本、德国、英国、韩国、澳大利亚、瑞士和法国9国正式加入上述承诺。2022年5月，美方在日内瓦裁谈会“负责任外空行为”研讨会上表示，已准备向第77届联大发起呼吁承诺禁止破坏性直升式反卫星试验的提案，并向各国散发草案。12月，美方提案在联大通过并形成“破坏性直升式反卫星导弹试验”决议（“77/41决议”），这份决议仅起到“呼吁”作用，也没有提出要建立新的机制，主要作用是呼应“负责任外空行为”开放式工作组的讨论。至此，美国在“负责任外空行为”议程中的核心目的已经显露。

　　从“负责任外空行为”相关的“75/36决议”、“76/231决议”和“77/41决议”的联大表决结果来看，该议程获得了美西方国家和多数发展中国家的支持，而反对者主要是俄罗斯、中国以及它们坚定的政治伙伴。在2020年12月第75届联大关于“75/36决议”的投票中，有164个国家持赞成票，包括美西方国家和多数发展中国家；12国持反对票，主要有俄罗斯、中国、伊朗、朝鲜和叙利亚等国；印度、以色列、白俄罗斯等6国弃权；柬埔寨、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等11国未按表决器。2021年“76/231决议”的表决结果基本未变，有150个国家持赞成立场，8国反对，7国弃权，28国未按表决器；主要国家均维持原有立场。2022年，“负责任外空行为”开放式工作组报告尚未出台，因而未发起联大提案。不过 “77/41决议”可视为相同的政治立场的体现，该决议获得155票赞成。相比之下，同列在“防止外空军备竞赛”项目下的俄方“不首先在外空部署武器”决议草案所获赞同票较少，且有逐年减少的趋势（参见图 1）。“负责任外空行为”议程的博弈中大体存在三类势力。第一，在美国的领导下，西方国家及日、韩等美国盟友均持赞同立场。虽然一些国家还保留其他关切，但它们都同意把地基动能反卫星活动列为“负责任外空行为”的重要议题，并主张走渐进路线，先达成自愿性协议。第二，俄罗斯及其重要政治伙伴抵制“负责任外空行为”，但数量上处于弱势。俄罗斯和伊朗明确表示，反对“负责任外空行为”的核心理由在于它干扰了既有太空议程，回避了主要矛盾。第三，大多数发展中国家支持“负责任外空行为”，但对议题重点和议程走向还缺乏表达。在联大秘书长依照“75/36决议”提交的总结报告中，仅十几个国家发表了意见。一些发展中国家的报告也受美英影响较大，如巴西、墨西哥等。有理由相信，大多数发展中国家由于缺乏太空活动经验，对“负责任外空行为”缺乏认识。此外，极个别国家表现了特别的立场。以色列是唯一对美英和俄中提案均不支持的国家。印度两次对“负责任外空行为”议程相关决议投出弃权票，意见表达也很模糊，主要原因在于它正致力于发展地基动能反卫星手段。

　　“负责任外空行为”议程引发的争议较之前的太空安全机制更加尖锐，因为该议程背后包含了美国深思熟虑的战略动机。一方面，“负责任外空行为”理念与美国太空战略的整体谋划息息相关；另一方面，美英在“负责任外空行为”开放式工作组及其他平台中的行动将对太空国际机制及太空战略稳定产生不可忽视的影响。

　　在对“75/36决议”提交的立场文件和开放式工作组讨论中，俄中和西方国家主要就以下问题进行了争论。第一，“负责任外空行为”议程是否应该定位为军控与裁军事务。这是该议程最早引发的争议。俄罗斯、中国、伊朗等国从一开始就反对“负责任外空行为”议程包含本属于外空委、机构间空间碎片协调委员会（IADC）等场所的民事问题。中国在给“75/36决议”的回复文件中指出：“外空安全包括safety和security两个层面的问题（原文特使用英文以示区别），……这两个层面的安全问题不在同一层次，二者的解决路径也应有所区别，应避免混淆、以偏概全、主次不分。”而美英等西方国家坚持“3C、4S”融合的理念，强调地基动能反卫星活动是造成太空碎片的罪魁祸首。其他国家大多接受美英的这种观念。第二，太空环境安全与太空武器化问题的优先度。俄中认为，太空武器化是当前太空安全最严重、最紧迫的威胁，太空拥挤等环境安全问题不应干扰前者的地位。而美西方国家则认为，随着太空安全环境的变化，太空拥挤正成为严峻的现实威胁，其重要程度不亚于太空武器化问题；更重要的是，太空拥挤造成的碰撞事故可能引发误判和冲突升级，后者与军事问题相关。第三，自愿承诺与法律文书两种路径的关系。俄中认为，自愿承诺与法律文书应并行不悖，并强调尽早达成法律文书的重要性。2022年2月，中俄联合发表的《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于新时代国际关系和全球可持续发展的联合声明》指出，“国际倡议/政治承诺有助于实现防止外空军备竞赛的目标，但此类措施仅作为规范外空活动的补充措施，不应替代有效法律约束机制。”而西方国家则认为在短期内达成法律文书存在困难，主张先达成自愿承诺。实际上，俄中担心的是西方国家效仿2019年《网络空间负责任国家行为问题联合声明》的做法。该声明起源于中俄在联合国内发起的“网络空间负责任国家行为”议程，联合国内的讨论陷入僵局后，美国及其盟友单方面在联合国外发起了自愿性承诺。第四，控制行为还是控制器物的路径选择。俄罗斯和中国认为，仅控制某一类行为并不彻底、全面。中国代表指出，“PPWT倡导的不在太空部署武器、承诺不对空间物体使用或威胁使用武力都是‘行为’，完全能够涵盖工作组讨论的各项问题”。西方则认为控制器物存在定义和核查困难，之所以选择地基动能反卫星这一目标，是因为其既危害严重又便于核查，容易在短期取得实效。

　　美英意图通过“负责任外空行为”议程呼吁部分国家达成禁止地基动能反卫星试验的自愿承诺，并将俄、中等国的此类行为定性为“不负责任”。这一目标定位明确、酝酿已久，它不仅仅是美国为了外交斗争而推出的一项竞争性议程，更是其太空安全战略长期谋划的结果。美国选择这一目标是基于以下战略意图。第一，限制日益扩散的不对称反卫星威胁，巩固自身太空军事优势。太空资产天然存在脆弱性，虽然美国的太空实力最强，但其对太空系统的依赖也最深，太空脆弱性也最大。美国战略思维的特点是，当单纯依靠实力无法维持霸权时，便寻求有利于己的国际制度。过去20年，美国为不受限制地发展太空攻防能力而长期抵制太空军控，结果是以地基动能反卫星为代表的不对称反卫星手段显着扩散。地基反卫星导弹属于一种技术难度较低的反卫星手段，对于拥有远程弹道导弹技术的国家而言并不很困难。俄罗斯、中国、印度已多次进行相关试验；美国国防情报局（DIA）发布的《2022太空安全挑战》报告甚至指出，连朝鲜、伊朗这样的国家都已非常接近拥有该能力。 2022年5月，美国候任助理国防部长（负责太空事务）约翰·普拉姆（John Plumb）在参议院武装力量委员会出席任前听证会时称，地基动能反卫星已成为当前太空安全环境的最明显威胁。所以，美国转变太空军控立场的核心目的就在于限制、干扰其他国家发展不对称反卫星能力，维护自己的太空实力优势。第二，借太空国际机制合作强化同盟体系。根据拜登政府重振同盟体系的方针，美国正加速打造太空同盟。在拉拢盟友加入禁止地基动能反卫星试验承诺的过程中，美国将通过塑造“不负责任”形象，建构共同的对手，并限制盟友的太空军力发展。2022年2月，美国与澳大利亚、加拿大、法国、德国、新西兰和英国共同发布《联合太空作战愿景2031》，称太空同盟的原则是致力于“自由、负责任、可持续地利用太空”，维护主权和国际法；该文件还从原则、路径、措施全方面规划了太空同盟的发展方向。美国国防部评价该文件称，这一最新成果是鼓励太空“负责任利用”总体计划的一部分，旨在应对“太空可持续发展面临的挑战、技术进步带来的威胁和其他民族国家日益完备且咄咄逼人的计划”。2022年8月底，美国国防部发布了新版《太空政策》文件，将联合盟友推动达成“负责任外空行为准则”列为军方的基本目标之一。

　　可见，太空国际机制已成为美国太空同盟的重要纽带。第三，划定政策“红线”，增强美国太空威慑的效力。冷战后，美国试图将威慑战略运用到太空，阻止对手攻击其太空资产。根据经典的威慑理论，威慑有效性有三个要素：报复的能力、使用武力的决心和对手对决心的感知。但在实践中，太空威慑面临一系列难题，如何向对手传递信息、是否需要划定“红线”、惩罚性报复如何适用、如何构建威慑机制和如何威慑非国家行为体等问题都未得到解决。对美国而言，划定报复性威慑的“红线”是增强太空威慑有效性的重要一环，而国际法和国际舆论建构的“红线”显然比单方面的政策宣示更有可信度。所以，如果能达成禁止地基动能反卫星的国际协议，并渲染这种行为的太空碎片后果，形成一定程度的“禁忌”，美国能够划定一条比较明确的报复“红线”，增强太空威慑的效力。第四，获取有利于美国及其盟友的规则，策应太空民事规则的竞争。除了打压竞争对手，美国政府和军队对解决太空拥挤问题确实有一定期望。2021年4月，美国太空司令部司令詹姆斯·迪金森（James Dickinson）在国会作证时表示，商业航天产生的太空拥挤已成为“头号问题”，对此需要“新的认知高度”。美国国防情报局公布的《2022太空安全挑战》报告与先前版本相比扩展了对太空碎片问题的表述，认为动能反卫星和商业航天扩张造成的太空拥挤问题对美国太空资产的威胁越来越严重。2020年美国《国防太空战略》指出，国防部应支撑美国在太空交通管理和太空活动长期可持续性议题中的领导地位。2020年12月，美国颁布的《国家太空政策》同样提出这一要求。“负责任外空行为”开放式工作组和联大一委未必是讨论太空拥挤问题的合适场所，但借助这些平台的讨论，可为外空委等其他场所的讨论营造舆论并塑造认知。

　　面对美国冷战后的太空霸权企图，俄罗斯、中国在资源有限的条件下采取针对性发展太空实力和倡导太空军控两方面的措施，“负责任外空行为”在这两方面均对两国造成损害。

　　就太空实力而言，“负责任外空行为”议程的目标成果将巩固美国的太空军力优势。美国发展太空武器最早，拥有的手段也最丰富，且在冷战后继续发展多种反卫星能力。据美国民间分析，虽然美国未公开装备专门的地基反卫星导弹，但拥有空基、天基、动能、激光、电磁和网络等多种反卫星手段。美国实际上也具备地基动能反卫星能力。美国在2008年使用海基“标准-3”型反导导弹摧毁失控卫星的做法证明，其列装的陆基和海基反导系统可兼做反卫星导弹使用，且已经具备较高的实战成熟度。禁止地基动能反卫星试验后，美国仍将继续部署和装备地基反导/反卫星导弹，再加上它拥有的多样化反卫星手段，美国反卫星能力的总体优势将更加巩固。因此，中国外交部发言人对美国副总统哈里斯讲话公开表示了三项质疑：一是质疑美国只承诺“不试验”，不承诺“不使用”的动机；二是质疑美国为何不宣布停止其他反卫星试验；三是质疑美国反导武器同样具备反卫星能力。2022年9月，中国驻日内瓦裁军大使李松在“负责任外空行为”开放式工作组讨论中指出：“‘负责任外空行为’主要聚焦外空安全物理威胁相关具体场景……问题的真正根源在于个别空间大国企图主导外空的政策、理念和战略，以及由此驱动产生的一系列以实战化为导向的太空军备发展规划、军力建设和军事活动，可以称之为政策性威胁……关于禁止‘破坏性直升式反卫星导弹试验’的倡议，中方欢迎一切真正有利于实现防止外空军备竞赛目标的军控倡议，但反对任何假借军控之名扩大单边军事优势的做法。上述倡议并未提及此类武器的研发、生产、部署、使用，更未提及其他威胁或破坏卫星正常运行的活动，不足以解决外空领域面临的各方面问题。”

　　就太空军控而言，“负责任外空行为”议程将多方面削弱俄罗斯和中国的影响力。首先，它使俄方议程的缺点暴露出来。与俄方议程全面、彻底的目标相比，自愿承诺禁止地基直升式反卫星试验虽有片面之嫌，但也可辩解为先易后难的策略。就核查问题而言，地基动能反卫星活动“动静”很大、意图明显，广大民间天文爱好者都可以轻易观察识别，故极大地减少了核查困难。就概念定义问题而言，只谈“试验”行为而避谈“部署”和“实战运用”，省去了关于“武装冲突”“自卫”等国际法概念的纠纷。其次，“负责任外空行为”的议程模式对俄罗斯和中国造成了舆论方面的不利。美西方国家试图通过自下而上的讨论，划清“负责任/不负责任”行为的界限，进而将俄中等国置于道德的对立面，这种做法带有强烈的政治、感情和主观色彩。参与开放式工作组讨论的中方专家王国语认为，以二分法为基线的讨论不符合国际规则制定的习惯，国际社会应当采取“共同威胁的识别—相关法律解释—制定新规则”的路径。再次，借非国家行为体的参与之机，推广西方国家的“3C、4S”融合理念。西方国家的商业公司和民间智库对太空安全问题的研究底蕴深厚，线决议”通过后，有七家智库向联合国秘书长提交了报告，分别是：美国卡耐基研究所、美国航空航天集团、美国兰德公司、加拿大犁头计划、印度观察家基金会、捷克国际和平利用激光倡议和美国安全世界基金会。这些智库大多来自“五眼联盟”国家，它们提出的观点有很强的专业性，对其他国家的影响力不容忽视。最后，美国企图借“负责任外空行为”分化中俄太空军控合作。美国兰德公司在给“75/36决议”的回复文件中建议：俄罗斯应认识到其太空实力的衰落和中国的上升，与美国达成协议，以保持在太空中的地位。 2021年11月，俄罗斯进行地基动能反卫星试验后产生大量碎片，恰给“负责任外空行为”以口舌。对于这些可能干扰中俄太空军控协调的事件，俄方有必要与中国进行更多解释和沟通。

　　“3C、4S”理念是西方国家推动“负责任外空行为”的逻辑起点。近年来，太空安全环境最重要的变化是军民结合加深，而这一趋势与太空军事化加速、商业航天崛起、巨型星座爆发等事件紧密相关。随着太空安全挑战复杂多样，“负责任外空行为”议程中暴露出的问题矛盾将成为常态。对此，传统的太空安全思维需要一定程度的转变。

　　除了21世纪以来长期存在的矛盾外，一些新问题在“负责任外空行为”议程讨论中的发酵使得太空安全机制面临的挑战更加复杂。

　　首先，商业航天造成的太空拥挤问题将具有战略意义和政治意义。美国常指责中国2007年反卫星试验造成了3 000件碎片，导致低轨空间飞行物显着增多。然而，未来十年商业航天产生的影响将远超那次动能反卫星活动。美国太空探索公司的“星链”项目计划在2027年年底前发射1.2万颗卫星，之后或将星座规模进一步扩大到4.2万颗。“星链”自2019年5月开始发射组网以来，已经造成多起危险的在轨接近事件。2019年9月，欧洲太空局（ESA）Aeolus地球观测卫星为避免与“星链”卫星碰撞而采取避碰机动，随后双方在互联网展开相互指责。2022年2月10日，中国外交部发言人赵立坚援引《外空条约》第五条和第九条，指责“星链”在2021年7月和10月两次危险接近中国空间站的行为。未来如果其他国家的“星链”同类项目成为现实，近地轨道的无线电频率和轨道空间资源或将枯竭，后来者可能面临无频轨资源可用的境地，频轨资源“先到先得”原则有蜕化为“先到永占”的危险。

　　其次，在太空军民结合的条件下，太空意外碰撞事故更易造成误判和冲突升级。如果在商业卫星上搭载军用载荷，使用成熟商业卫星平台开发军用卫星，甚至直接使用商业卫星撞击敌方卫星，将导致更严重的定义模糊和核查困难，进而造成意外事故引发误判和冲突升级的风险。上述做法在过去还属于假设，但现在正逼近现实。美国导弹防御局（MDA）2015年开始了“天基杀伤评估”（SPKA）项目，计划借商用卫星搭载传感器，以进行反导拦截的杀伤评估，2015—2020年间发射的多颗“铱星”商用通信卫星就搭载了这种载荷。 美国国防部高级研究计划局（DARPA）和太空军正分别推进“黑杰克”（Blackjack）和“下一代太空架构”（NGSA）项目，其核心理念就是用大量基于成熟商业平台开发的廉价小卫星替代传统昂贵而稀少的专用军事卫星，构建弹性（resilient）太空系统。有航天专家甚至认为，“星链”等巨型星座凭借密集的部署方式有可能发展为冷战“战略防御计划”曾设想的天基拦截器。可见，太空意外碰撞不仅是民事问题，而且与战略稳定息息相关。

　　再次，部分国家对通信、遥感自由原则趋于反感。一些国家在“负责任外空行为”讨论过程中提出，应保护战略预警、导航授时等“关键资产”及其服务。这是因为随着天基信息支援的作用在现代战争中越来越重要，部分国家对通信遥感自由的认可度有所动摇。2022年乌克兰危机中，美国的“星链”通信系统和商业遥感卫星为乌克兰的通信、指挥、侦察活动提供了重要支持，北约购买的商业遥感图像也向乌克兰提供大量的情报支援。同年4月，美国国防部官员在研讨会上赞扬了“星链”对恢复乌克兰军民通信的作用，并称太空探索公司通过算法迭代对抗了俄方的网电干扰。9月21日，俄罗斯国防部部长绍伊古在动员令讲话中称：俄罗斯不仅是在与乌克兰作战，而且是与其背后的整个北约集团作战，西方大卫星都在为乌克兰提供支持。对于俄罗斯对太空通信遥感自由反悔的可能，美国智库表示担忧。美国航空航天集团指出，卫星遥感事实上已是美俄战略军控活动中唯一还有效运作的核查手段，如果太空侦察自由被破坏，美俄战略军控和核战略稳定将受到不利影响。

　　最后，非国家行为体在太空安全机制中的角色有待明确。传统上，太空安全问题是战略意义明显的“高级政治”问题，太空安全机制的建设主体和约束对象是各国政府。然而，非国家行为体有望在太空安全机制的建设中发挥更大作用。随着科技创新模式的改变，商业公司和非国家行为体在网络、人工智能、航天等领域的创新步伐已领先于国家队，他们对新兴挑战的理解也超过政府。但非国家行为体在制造新问题的同时却缺乏约束。虽然国际机制能间接通过国家机构对非国家行为体产生作用，但在各国的国内太空法不完善的现状下，这种作用面临重重困难。

　　为了应对长期存在的矛盾和上述新问题，太空安全机制的交叉融合趋势已经出现。研究21世纪以来新出现的几个机制在讨论过程中涉及的目标，可以发现，虽然各机制有主线议题，但在讨论过程中常牵涉其他议题，“负责任外空

　　行为”的开放式讨论就涉及几乎所有议题（参见表2）。表中“太空拥挤与太空交通管制”和“太空军事化和武器化”两项间的虚线表示一些问题的性质很难准确定位。主要的模糊点有：

　　第一，在轨机动规范。“国际外空行为准则”及其在联合国内外的提案、“外空活动长期可持续性议题”第一阶段和“防止外空军备竞赛”政府间专家组都提出要健全在轨机动规范。在轨机动规范旨在减少意外碰撞风险。对民间而言，这能降低商业经营风险，有益于各方的安全。但对军队而言，在轨接近、电磁干扰等“擦边”行为具有重要军事价值，因为很难判断这些行为属于故意还是非故意，故不宜轻易立规。

　　第二，保护特定资产及其服务。“外空活动长期可持续性议题”第一阶段报告建议将保护特定资产及其服务纳入未来的目标，“负责任外空行为”中也有部分国家提出这一建议。导航授时系统对全世界的经济活动和应急救灾有着不可替代的作用，这些资产在民用领域是作为免费的公共产品或基础设施存在，广大民间用户并不拥有这些资产。但是，中、美、俄的导航授时系统实际上是军队的资产，对军事行动有重要价值。

　　第三，太空态势感知合作。太空态势感知合作是建立核查体系的关键，也是建立太空交通管制的前提。但太空态势感知是各国太空实力的重要基础，美国的太空态势感知实力超群，只是未必愿意平等地与所有国家进行合作。 其他国家也不愿让自己的太空活动暴露于全世界面前。同时也要看到，太空安全机制的交叉融合发展还面临不少现实困难。首先，国家间的政治分歧难以调和。“负责任外空行为”出现后，俄中和西方国家在太空安全机制中的立场已壁垒分明。各方围绕议事平台、议程模式、成果形式和推进路径展开的争议不仅是观点的分歧，更是各政治阵营间的国家安全和利益的矛盾。其次，军队和商业公司对同一问题的敏感度和反应不同。在商业公司看来，频轨拥挤和由此产生的意外事故完全没有必要，应该通过太空交通管制予以避免。但对军队而言，太空交通管制却是最敏感的问题。因此不同类型的行为体也需要不同的国际机制表达它们的自身利益。最后，国家和国际组织的官僚机构惯性难以在短期内扭转。现有太空安全机制是在不同历史背景下为应对当时的问题提出的。经过长期演化和适应，各国政府内部已经形成了一定的工作机制和思维方式，联合国等国际组织也具有自主性，而官僚机构通常并不愿意打破习惯的稳定环境。

　　面对太空安全议题的军民不分特点和太空行为体的多样化趋势，各太空安全的机制都需要议程模式的转型。

　　首先，开放性、自下而上的议程模式或成常态。实际上，“负责任外空行为”议程的所谓开放、包容的议程模式已在其他新兴技术领域成为常态。在网络安全领域，联合国形成了由西方国家倡议的政府间专家组（GGE）和由中俄倡议的开放式工作组（OEWG）并行的局面，且两个议程间、各政治阵营间、国家与非国家行为体间形成了复杂矛盾的态势，各方既相互利用又相互阻挠。“负责任外空行为”开放式工作组开始运作后，中方也提议重新运作“防止外空军备竞赛”政府间专家组。今后，太空也可能出现两个开放式议程并进的局面。一方面，非国家行为体将在太空安全机制的建设中拥有更多话语权；另一方面，它们有必要成为太空安全机制约束的对象。

　　其次，法律文书与自愿承诺两种成果形式并行不悖。法律文书与自愿承诺的优先度是俄中与西方国家在“负责任外空行为”议程中的争议点之一。但从某种角度而言，这只是双方进行辩论的借口，更深层次的矛盾还是在于美西方的太空结盟动作。而且，俄罗斯和美国实际上对两种成果形式都有所追求。俄罗斯方面，《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》草案最初的目标是达成约束力较强的法律文书，但在通过草案的努力受阻后，俄方也认识到了自愿承诺在现阶段的作用，因而推出采取以自愿承诺为目标的“不首先在外空部署武器”决议草案。美国方面，虽然外交部门在“负责任外空行为”的讨论中更多提及自愿承诺这一近期目标，但前文提到的国家层面公开政策和军方表述多次提及远期的法律文书目标。此外，就维护全人类共同和平利用太空的权利而言，一些存在核查和定义困难的问题要在近期达成法律文书确实困难，自愿承诺作为权宜之策有一定积极意义。

　　最后，控制行为路径的合理性超过控制器物。一方面，在商业航天崛起和太空军民融合加深的趋势下，控制器物更加困难。如果按照控制器物的思路，无法杜绝在商业卫星上搭载军用载荷、使用商业卫星进行在轨接近等“灰色”操作、使用商业卫星直接撞击敌方卫星等做法。另一方面，控制行为的需求也在增加。民间和军队对太空信息透明、太空交通管制等举措都有着实际需求，这种需求的满足离不开国际合作。

　　当前太空国际机制面临的困难具有两方面特性。一是太空拥挤确实是一个紧迫的现实问题。禁止地基动能反卫星活动虽然有局限性，但它已然是一个技术上可行且有一定积极作用的方案。二是全球性问题的背后不乏国家的权力政治意图。“负责任外空行为”议程虽然借太空拥挤问题提出，但其直接作用却是服务于美国的军事战略。俄罗斯和中国与美西方集团在“负责任外空行为”议程中关于议程模式、核心议题、推进路径和成果形式进行的辩论都源于这一核心矛盾。

　　虽然国际安全形势正处于动荡之中，各领域国际机制的前景较为黯淡，但在太空制度合作的问题上，大国还是表现了一些比以往更加积极的迹象。除了美国投身太空军控的转变，2021年9月16日，中国国家主席习近平在视察部队时指出，“要开展太空安全国际合作，提高太空危机管控和综合治理效能”。 俄罗斯则继续推动《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》草案和“不首先在外空部署武器”决议草案的相关议程。不论是西方的“全球公域”理念还是中国的人类命运共同体理念，其核心观点都是强调应对全球性问题需要全人类合作。随着国家与非国家行为体、军队与民间的利益绑定越来越深，太空武器化、太空拥挤、太空不透明等军民结合问题对各国军民行为体构成了共同威胁。相应地，太空安全机制正朝实务化、融合化、纵深化发展。

　　站在马克思主义国际关系理论的立场上，太空安全的建构是“技术—权力—观念”的辩证统一过程。 在人类六十多年的太空活动历史中，权力竞争看似占据了主旋律，但其一直受到太空自然环境特点、太空技术水平和太空国际机制的制约。技术进步在改造太空自然环境的同时也产生了新的功效，进而建构了国际合作的共同观念，而观念进步又会促进国际机制建设。面对太空安全机制的变革前景，中国既需要勇于和善于进行外交斗争，也需要基于马克思主义发展观进行战略考虑：一方面，技术进步会改变一国的军控立场，当大国的某项战略技术成熟或拥有更先进的替代技术后，防扩散需求会压过自身的技术发展需求，《全面禁止核试验条约》的发展历史就是如此；另一方面，未来如果某些对太空资产依赖度较低的国家肆无忌惮地进行地基动能反卫星活动，其产生的碎片不仅会对其他深度依赖太空资产的国家造成危害，还会对航天大国向全世界提供的太空公共产品 造成损害。